L’impatto del disastro dell’11 marzo 2011 non ha interessato solamente l’ambiente e la salute delle persone. Importanti ripercussioni si sono avute anche nella sfera del diritto e della giurisprudenza. Tra errori e malcontenti, il caso giapponese può diventare esemplare. Ne abbiamo parlato con Andrea Ortolani, docente di diritto presso l’Università Hitotsubashi di Tokyo. Che cosa è cambiato a livello giuridico dopo l’11 marzo e secondo te come si può gestire giuridicamente un’emergenza di quel tipo?
Se partiamo dall’alto, a livello costituzionale non è cambiato nulla. Per quanto riguarda ad esempio il diritto all’ambiente, qui non si parla ancora di garantire il diritto ambientale a livello costituzionale. E nessuno si aspetta che questo sia introdotto per via giurisprudenziale.
Se scendiamo alla legge ordinaria è chiaro che dopo l’11 marzo ci siano state leggi che sono state introdotte per mettere una pezza sia al disastro naturale sia al disastro nucleare. Sono tantissime e intervengono sugli aspetti della litigation, sia sugli aspetti delle cause per i risarcimenti, sugli aspetti di ricostruzione e di finanziamento.
È insomma un quadro assai diversificato. E’ difficile starci dietro se uno non dedica proprio la propria attività al 100 per cento a quello.
C’è stato un cambiamento a livello di gestione di questioni come reclami e risarcimenti?
La legge prevede l’istituzione di una commissione governativa ( la Genshi ryoku songai baisho funso shinsakai sotto il Ministero per l’educazione, la cultura, lo sport, la scienza e la tecnologia) che ha pubblicato queste linee guida nell’agosto 2011. È in base a queste che i risarcimenti vengono gestiti. Altri sono gestiti direttamente da Tepco. In alternativa c’è sempre l’opzione dei tribunali.
A livello giuridico è cambiato questo sostanzialmente: gli interventi del governo hanno puntato a contenere la litigation, a incanalarla verso metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR). Anche perché altrimenti se tutte le controversie dovessero essere incanalate nel sistema giudiziario questo si intasa. Questo può avere una doppia lettura: può essere la volontà del governo di fornire un sollievo, un risarcimento effettivo alla popolazione.
E però accanto a questo c’è una volontà di ottenere esiti che possano essere più accettabili per il governo, per Tepco e tutte le parti in causa.
A proposito di Tepco, a che livello riconosce la sua responsabilità? Nel frattempo è partita un’indagine su Tepco. E’ molto difficile indagare Tepco, è molto lungo e complesso. Perché?
Per il carattere del diritto penale giapponese. Due settimane fa è arrivata la decisione del Kensatsu shinsa-kai, un’istituzione composta di cittadini che giudica a seconda dei casi se la decisione di un pm di non istituire l’azione penale, che in Giappone è discrezionale, è opportuna o meno, ha dichiarato che la decisione di non istituire l’azione penale contro Tepco sul disastro di Fukushima è stata corretta.
Dal punto di vista penale quindi non solo ci sono colpevoli. Non ci sono state neanche indagini. Dal punto di vista penale la cosa è finita qua. È chiaro però che dal punto di vista civile le cose vanno avanti. E ci vorrà ancora un po’ di tempo per capire in che misura.
Si è parlato da un po’ di tempo a questa parte di un’infiltrazione della malavita nei lavori di bonifica. A livello legislativo cosa si sta facendo per controllare che gli appalti finiscano in mano ad aziende “pulite”?
A livello di yakuza non sono un esperto, però in tutto il paese adesso da un paio d’anni ci sono queste ordinanze sull’esclusione dei rapporti con la criminalità organizzata. Sono ordinanze locali che però sono state approvate in tutti i ken (prefetture) del Giappone in base alle quali chi intrattiene rapporti viene la prima volta avvisato in via privata e la seconda volta se ripete viene pubblicizzato. Insomma, la cosa viene resa pubblica.
Anch’io leggo che vi sono molti problemi per questi motivi. È probabile che molto di quello che viene detto sia vero, però allo stesso tempo sono sempre un po’ scettico perché molte delle fonti che ci sono sulla yakuza e sui rapporti tendono a romanzare un po’ troppo la vicenda. Però, appunto, non è il mio campo.
A livello pratico: se io cittadino voglio fare causa a Tepco, dove la faccio?
Si fa a Tokyo, perché la sede di Tepco è qui a Tokyo, perché gli avvocati sono qui. Diciamo che la campagna già soffriva prima di carenza di avvocati, adesso con il crescere del contenzioso questa carenza si è acutizzata.
Ci sono alcuni avvocati che dalle zone limitrofe vogliono stabilirsi andare ad aiutare. Nel senso di trovare clienti e offrire i loro servizi. Ma questi non sono visti di buon occhio da chi è già in loco. Avevo sentito di scontri tra avvocati della stessa provincia: ad esempio, nella provincia di Fukushima, tra quanti lavorano nelle zone costiere e quanti dall’interno, nella zona di Aizu, andavano verso le zone costiere.
A livello locale quella era una zona che aveva pochi avvocati, che come sai sono concentrati a Tokyo e Osaka, e quindi soprattutto nella zona di Fukushima ci sono problemi di ordine pratico. E adesso che qualcuno decide di mollare e trasferirsi, rimangono solo quelli più motivati.
Anche a Fukushima ormai si calcolano più morti per danni psicologici e da stress rispetto alle vittime dirette dell’evento naturale. Come si sta operando in questo senso?
Questo era stato previsto. Anche secondo alcuni medici che operano lì era chiaro che ciò sarebbe successo. Dunque i danni psicologici sono calcolati nelle linee guida pubblicate nel 2011.
Questo fa parte del pacchetto globale di risarcimento che la commissione ha ideato e alla quale Tepco generalmente si attiene. Il problema ora è questo: solo tra qualche anno si saprà se l’evacuazione sia stata veramente necessaria o se non ha fatto più danni che altro. Ora, se questo si tradurrà in un aumento di cause, lo si vedrà più avanti. Molti casi già ora si risolvono fuori dai tribunali.
Un altro problema è che i membri della commissione non potevano essere troppo “generosi”. Perché poi si pone il problema di come essere giusti tra chi ha subito il disastro nucleare e chi no.
Le linee guida di agosto 2011 sono state comunque molto scrupolose. Anche se, comunque, il criterio di assegnazione si fonda sui confini dei comuni inseriti nella zona di evacuazione. E si sente continuamente di episodi di conflitti tra chi è riuscito a ottenere i risarcimenti e chi no perché magari abitava a pochi chilometri di distanza.
Si vedrà più avanti quindi se ci sarà un aumento delle cause civili in questo ambito.
In generale, mi pare che molte vittime si adeguino alle linee guida del governo. In fin dei conti, è un modo veloce e sicuro di avere qualcosa e mettersi il disastro alle spalle. Penso che ci sia molta voglia di ripartire.
I precedenti ci possono dare qualche indicazione in più. Nel 1999 c’è stato un altro incidente nucleare, nella centrale della JCO di Tokaimura. Ci fu una fuga radioattiva minima, la prima di quell’entità, che suscitò comunque parecchie ansie nella popolazione.
Anche lì c’era stata una commmissione ad hoc per stilare le regole per i risarcimenti: chi era andato in tribunale aveva ottenuto meno. Non ci sono incentivi a portare la cosa in tribunale. Ma è chiaro che la portata del disastro è più ampia, e che qualcuno andrà in tribunale.
Che ruolo hanno assunto dopo l’11 marzo gli avvocati? Che cosa è cambiato rispetto a prima?
La Federazione nazionale degli avvocati (Nihon bengoshi rengo-kai, Nichibenren) ha assunto un ruolo encomiabile dal punto di vista del suo carattere pubblico di difesa dei diritti dei cittadini.
Hanno pubblicato regolarmente studi, pareri e opinioni quasi sempre critici nei confronti dell’operato del governo. È un’associazione che ha assunto una posizione chiara e molto impegnata.
Ad esempio l’ex presidente Kenji Utsunomiya si è candidato alle elezioni per il sindaco di Tokyo. È arrivato secondo, ma testimonia forse una certa popolarità della categoria.
Forse tale attivismo ha colmato un vuoto che c’è un Giappone di mancanza di forze che con una certa autorevolezza riescano a esprimere un dissenso, a portare delle critiche non solo politiche ma anche più tecniche.
La legge sui segreti specifici. Contro la norma diverse associazioni in Giappone si sono schierate, tra cui anche la Nichibenren, perché potrebbe essere usata per mascherare resoconti su Fukushima. Qual è il suo reale peso sulla situazione?
Beh, certo, se i ministeri, se insomma gli ufficiali pubblici hanno il potere di nascondere più o meno quello che vogliono è pericoloso. Sono assolutamente in sintonia con quanto è stato scritto da persone affidabili come Lawrence Repeta o il mio collega Joel Rheuben che ha scritto anche lui un articolo molto condivisibile. Condivido anche io le stesse preoccupazioni.
Parlando delle cause che si sono avute contro Tepco definivi l’articolo 9 della costituzione il “grande assente”. Puoi spiegare il nesso?
Io non sono in grado di calcolare precisamente il reale costo dell’energia nucleare. Ma se solo pensiamo ai costi di approvvigionamento, trasporto e stoccaggio delle scorie, e, in questo caso, di un disastro, la spesa è maggiore rispetto ad altre fonti di energia come il gas. Per alcuni scienziati, però, il nucleare è l’unico modo per produrre energia su vasta scala a emissioni ridotte.
E’ vero anche che i reattori civili producono combustibile che può essere utilizzato nelle bombe atomiche. Basta avere la tecnologia adatta. E il Giappone possiede le risorse e tutti i mezzi tecnici per costruirne migliaia. Non mi risulta che alcuna causa contro i reattori in Giappone abbia tirato in ballo l’articolo 9, l’articolo “pacifista” della costituzione postbellica.
Per disattenzione?
Non lo so. Forse non era così chiaro. A mio parere l’articolo 9 è il grande assente perché mi pare evidente che parte degli scopi di un programma nucleare civile sia per mascherare un programma militare. Piuttosto che attaccare la cause contro l’ambiente salubre o chiedere provvedimenti per fermare i reattori, mi sarebbe piaciuto vedere una causa indetta su questa motivazione.
Ci sono cose che si possono imparare dalla gestione giapponese del disastro?
Sicuramente la gestione della litigiosità e delle controversie, delle linee guida ,della possibilità di arrivare a una soluzione in tempi brevi e soddisfacenti è una cosa abbastanza giapponese e che funziona abbastanza bene.
Ora, c’è il classico pregiudizio per cui ai giapponesi non piacciono le corti, non piacciono i tribunali; che per ragioni culturali e genetiche i giapponesi non amano le liti. Non direi che sono questi i motivi per cui nel caso di Fukushima è stato preferito questo approccio. Il governo aveva esperienza in questo. Quindi, quando si tratta di disastri di queste dimensioni una gestione simile dei contenziosi ha il suo senso.
[Foto credits: japantimes.co.jp]
*Andrea Ortolani è docente a contratto di diritto presso l’Università Hitotsubashi di Tokyo e Ricercatore presso il Centro per il Diritto comparato e transnazionale di Torino. E’ autore del blog dedicato al diritto giapponese Il diritto c’è ma non si vede. Twitter: @ortospace